1. 인민대중제일주의와 지역발전

‘인민’을 강조한 선대와 같이, 김정은 집권 기간 ‘인민’은 핵심 키워드였다. 김정은 정권은 ‘인민생활향상’을 꾸준히 강조하고 있으며(이해정 외 2021, 168), 이는 집권 기간 최다등장 용어로도 확인된다.²⁾ 인민의 강조는 단순히 구호에만 그치지 않았다. 김정은 시대 조선노동당의 지도사상으로 공식화된 ‘김일성-김정일주의’의 본질로 ‘인민대중제일주의’가 규정되었으며(이기동 외 2022, 3-5),³⁾ 나아가 헌법에 명문화되기에 이른다.

집권 초기 인민의 강조는 김정은 정권의 리더십 구축 전략과 긴밀히 연관되어 있다. 공개적으로 짧은 후계자 시기를 거친 김정은은 리더십 구축과정에서 인민의 지지와 통합이 필요했다. 김정은 정권은 초기부터 인민을 향한 스킨십을 직･간접적으로 늘려나가며, 은둔자적 행보를 보인 김정일 위원장과 다른 모습으로 등장했다. 집권 초기부터 대중 연설, 현지지도, 친필 답장 등을 통해 인민친화적 행보를 이어갔으며, 현지지도의 범위 역시 유희장･공원 등 민생 시설에서 병원･애육원･양로원 등 취약계층 시설까지 폭넓게 확대되었다(박형중 외 2012, 4; 29; 정유석 외 2015, 183-184).

한편, 강성국가건설과 인민생활향상을 위하여 현지지도 강행군 길에서 사망한 김정일 위원장의 ‘인민을 위하여 복무함!’ 구호는 김정일 위원장과 ‘꼭같은’ 김정은 (당시) 최고사령관이 이어 나가야 할 당의 활동 원칙으로 제시되었다. 김정은 최고사령관이 함께 하는 미래는 “인민을 위한 만복의 열매가 주렁질 날”로 그려졌다(로동신문 2012/01/09).

인민의 강조는 지역발전정책과 연결되었다. 지역 주민들이 실질적으로 체감하는 생활 향상은 주민의 일상적 수요를 전반적으로 충당하는 지방경제와 불가분의 관계에 있다. 따라서 인민생활향상을 위한 경제 건설에서 가장 근본적인 접근은 지방경제 및 농촌 발전에 있으며, 이는 김정은 정권이 집권 초기부터 지방공업과 경공업 발전을 최우선 경제 과제로 설정한 배경이 된다.

김정은 집권 첫해인 2012년 당의 가장 중대한 투쟁 목표로 인민생활향상이 제시되었다. 최우선 경제과제로 경공업･지방공업 공장을 만부하로 돌려 소비품을 생산하고, 알곡 정보당 수학고를 높이고, 축산 및 과일 생산을 활성화할 것이 주문되었다(조선중앙통신 2012/04/13). 김정은 위원장은 2012년을 지방공업발전과 인민생활향상에서 전환적 계기가 되는 해로 설정하였으며, 2013년에는 전국경공업대회를 실시하여 인민소비품 생산을 촉구하였다(윤세라 2021, 27). 이렇듯 김정은 집권 초기 인민의 강조는 경공업 발전을 도모하며 체제 안정화에 활용되었다(이해정, 2022, 49).

이러한 가운데, 2012년 당의 지도사상으로 김일성-김정일주의가 규정되고, 2013년 조선로동당 제4차 세포비서대회(2013.1.29.)에서 김일성-김정일주의의 본질로 인민대중제일주의가 언급되었다(김원식 외 2020, 5-6). 인민대중제일주의는 신년사와 각종 대회를 통해 반복하여 강조되었다.

이러한 맥락에서 평양의 창천거리, 은하과학자거리, 위성과학자거리, 미래과학자거리 등 주거 인프라 건설은 인민 중심 노선을 가시화하는 상징적 행보로 해석된다(이기동 외 2022, 4). 특히, 이 거리들은 교육자, 과학자, 연구자 등 경제적 치적에 기여한 계층을 위한 살림집 건설이 주를 이루며, 김정은 정권의 애민정신과 경제적 성과를 나타냈다(김갑식 외 2021, 820).

이후 2016년 제7차 당대회에서 당규약 개정을 통해 ‘인민대중제일주의’ 표현이 처음으로 명시되며, 김정은식 인민담론이 통치전략이자 사회통합전략으로 자리 잡았다(김효은 2021, 43-44). 당시 진행된 2016년 함경북도 수해복구 사례는 이를 단적으로 보여주는데, 당시 김정은 정권은 평양의 대표적 건설 사업인 려명거리 건설도 중단하고 모든 건설 역량을 수해복구에 투입함으로써 인민을 향한 당의 헌신을 과시하였다(김갑식 외 2021, 612).

인민대중제일주의는 2017년 신년사를 통해 세도와 관료주의, 부정부패 척결과 연계되며, 엄간관민(嚴幹寬民)의 애민 리더십으로 이어졌다(김원식 외 2020, 6). 이어 인민대중제일주의는 2018년부터는 북미 협상 국면, 코로나-19 등의 환경과 맞물려 민생 개선과 체제 결속 강조에 활용되었다.

2. 시대적 정책 변용과 대외연계 지역발전 구상

1962년 창성군에서 열린 지방당 및 경제일꾼 연석회의(창성연석회의)는 지방 발전의 대표적 상징이다. 김일성은 회의를 통해 군 역할 강화와 더불어 지방경제 발전의 두 축인 지방공업과 농촌경리 발전을 강조하였으며, 이후 창성은 지방경제 발전의 본보기 지역으로 상징화되었다.

김정은은 창성연석회의 50주년인 2012년, ｢역사적인 창성연석회의정신을 구현하여 모든 군을 살기 좋은 인민의 낙원으로 일떠세우자｣라는 서한을 발표하여 기존 지도자의 지방경제 발전 노선을 공식 수용하였다. 이어 김정은 위원장은 2013년 전국경공업대회⁴⁾ 연설을 통해 경공업 발전을 위한 질 제고, 원료･자재 국산화, 현대화･과학화, 인민봉사사업 개선 등을 언급하였다. 특히 지방공업과 관련하여 김정은 위원장은 현재 상황에서 인민소비품 생산을 정상화하기 위해서는 지방산업공장만 잘 돌려도 많은 문제를 해결할 수 있다며, 중앙공업공장과 지방공업공장이 자매 관계를 맺어 서로 잘 도와 성장하고, 일률적인 성장 방식이 아닌 각 지방에 맞는 발전 방안을 마련하도록 강조하였다(로동신문 2013/03/19).

이 시기에는 지방마다 명제품･명상품을 개발･생산하여 지방경제에 기여하도록 하는 특화 전략, 지방경제발전전략의 목표 실현을 위한 과학기술 투자 강화 및 과학기술과 지방경제의 일체화, 생산 지표의 현대화 및 상품 규격화를 통한 질적 제고 등이 반복적으로 강조되었다. 일률적인 지역 개발이 아닌 각 지역 실정에 맞는 발전 강조, 생산에서의 현대화와 과학화 강조 등은 김정은 시기 이전부터 강조됐으나, 시대적 맥락과 변화한 환경에 따라 구체적으로 방향성이 설정되었다(윤세라 2021, 27).

지방공업의 발전 우선순위에서는 인민생활과 직결된 기초식품･소비품･학용품･어린이 식료품이 중심에 놓였으며(국가정보원 2022, 129), 특히 김정은 시기에는 지방마다 어린이 식료품 가공공장을 배치하여 지방 원료로 수요를 충족시키도록 하는 특징을 보였다(윤세라 2021, 28).

한편, 김정은 체제는 집권 초기부터 대외경제 확대를 통한 지역발전 경로를 적극적으로 모색하였다. 2012년 신년사에는 직접 등장하지 않았던 대외경제 확대 의제가 최고인민회의 제12기 제5차 회의(2012.4.13.)에서 본격 논의되기 시작한 이후, 2013년 3월 전원회의를 통해 경제개발구 설치가 결정되었다.

중요한 변화는 기존의 중앙정부 주도 경제특구 방식에서 벗어나, 지방 인민위원회가 주도적으로 경제개발구를 추진할 수 있는 권한이 부여되었다는 점이다. 이에 따라 도(道) 인민위원회는 지역 국토건설 총계획에 기초한 경제개발구 개발계획 수립 및 개발기업 선정 권한을 갖게 되었다. 지방급 경제개발구의 공식적 사명은 대외관계를 다양화･다각화하고 외국 투자를 유치하여 지방경제 발전에 기여하는 것으로 규정되었는바(리명숙 2017, 120-123), 이는 지방경제 발전 그 자체를 직접 목적으로 하는 대외 개방 전략으로 파악된다.

지방급 경제개발구 정책은 각 도의 지리적 특성과 산업 여건에 따른 유형화 방식으로 추진되었다. 2013년 11월 최고인민회의 상임위원회는 13개 도별 경제개발구와 신의주 특구 계획을 발표하여 공업개발구, 농업개발구, 관광개발구, 수출가공구, 첨단기술개발구 등 다양한 기능적 특화를 도모하였다. 이후 지속적인 확대를 통해 2021년 기준 19개의 지방급 경제개발구가 지정되었다.

지방급 경제개발구는 지역 발전을 대외 투자와 연계하여 구상했다는 점에서 선대와는 다른 접근으로 의의가 있다. 그러나 이 정책은 의도한 성과를 거두지 못하였다. 북한의 지속적인 핵･미사일 실험과 이에 따른 국제사회의 강화된 대북제재는 외자 유치의 근본적 조건을 봉쇄하였고, 남･북･중･미 관계의 동반 악화는 경제개발구가 실질적으로 운용될 수 있는 대외적 공간을 더욱 협소하게 만들었다. 특히, 2019년 하노이 북미정상회담 결렬과 2020년 코로나-19 발생에 따른 국경 봉쇄는 대외 개방을 통한 지방경제 발전이라는 경로 자체를 사실상 어렵게 만들었다. 이러한 대외환경의 악화는 역설적으로 북한 당국으로 하여금 자립경제 노선을 강화하고, 지방경제를 내부 자원 동원의 핵심 기제로 재정립하는 방향으로 정책 전환을 촉진하는 요인이 되었다.

3. 지역발전 관련 법적 기반 구축 시작

김정은 시기 지역발전정책이 이전 시기와 가장 구분되는 점은 법･제도화이다. 김정은 집권 초기에는 지방경제 운용의 핵심인 지방예산제를 가장 먼저 법제화하였다. 1973년 시행된 이후 40여 년 만인 2012년에 ｢지방예산법｣이 만들어진 것이다. 그간 지방예산제는 ｢재정법｣, ｢국가예산수입법｣, ｢사회주의상업법｣ 등에서 부분적으로만 다루어져 왔으나, 2012년 12월 19일 최고인민회의 상임위원회 정령 제2877호로 ｢지방예산법｣이 제정되면서 처음으로 독립적인 법률 체계를 갖추게 되었다. ｢지방예산법｣을 통해 지방예산의 중앙집권적 지도와 더불어 각 인민위원회의 책임 명문화, 지방의 의무 및 범위 명시화 등 지방경제 발전을 위한 기초적인 문제로 정리되었다.

｢지방예산법｣이 가정 먼저 제정된 데에는 복합적인 배경이 작용한 것으로 추정된다. 첫째, 지역 발전을 위해서는 무엇보다 예산 체계의 정비가 선행될 필요가 있었다. ｢지방예산법｣은 지방예산제가 중앙의 통일적 지도 아래 국가 재정정책을 집행하기 위한 것임을 명확히 하는 동시에, 도･시･군 인민위원회가 각 지역 예산에 대한 책임을 지도록 규정하였다. 이를 통해 중앙과 지방의 역할과 권한 범위를 구분하고, 지방예산 집행과 관련된 구체적 기준을 마련하였다. 둘째, 중앙의 재정 부담을 줄이고 지방의 재정적 책임을 강화하려는 정책적 요구가 반영되었다. 이 시기 재정관리권 부여, 독립채산제 강화, 중앙 지표 축소 등의 변화와 맞물려(최지영 외 2022, 30), 중앙의 지원을 축소하는 대신 지방이 자체적으로 주민 생활 문제를 해결하도록 법규화한 것이다. 셋째, 김정은 정권의 전반적인 국정운영 법제화 경향이 지방경제 분야로까지 확산되었다. 기존 북한의 법제 정비가 권력 승계나 정책 변화에 따라 산발적으로 이루어진 것과 달리, 김정은 정권에서는 법･제도화가 국정운영의 체계적 특징으로 나타나고 있다(윤세라 2024, 52).

｢지방예산법｣은 수입과 지출 양 측면에서 구체적인 내용을 담고 있다. 수입 측면에서는 지방공업, 농업, 수산업, 상품공급･사회급양･편의봉사사업, 문화후생시설 운영, 부동산, 경영활동 개선 등을 수입 보장 범위로 규정하였다. 주목할 점은 봉사료수입금 비중을 20~30% 이상, 지방산업공장의 지방 원료 생산액 비중을 60% 이상으로 구체화한 부분이다. 이는 시장경제 활동에서 발생하는 잉여를 실질적 조세 메커니즘을 통해 국가재정으로 흡수하고, 지방산업공장 가동률을 높임으로써 지방재정을 확충하려는 의도로 해석할 수 있다. 지출 측면에서는 기본건설자금과 대보수자금을 계획에 따라서만 집행하고, 지방경제발전･과학기술발전･도시경영사업에 별도 사업비를 배정하며, 인민적 시책비를 사회문화사업비에 우선하여 보장하도록 명시하였다(윤세라 2024, 52-53).

이러한 법･제도적 정비는 ｢편의봉사법｣, ｢사회주의상업법｣ 등 연관 법률의 제･개정과도 이어지며 법･제도적 뒷받침이 더욱 강화되었다. 아울러, 경제개발구 정책은 2013년 3월 경제개발구 설치가 결정된 후 5월에 ｢경제개발구법｣이 제정되어 신속하게 법･제도 기반을 갖추는 등 지역발전 관련 법적 기반이 점차 갖추어졌다.

1. 사회주의 전면적 발전과 오늘의 ≪창성연석회의≫

2. 농촌발전과 지방공업의 종합 발전 추진과 국가적 지원

1960년대 김일성 위원장이 창성연석회의에서 강조하였듯이, 지방경제 발전의 두 축은 지방공업과 농촌경리이다. 이는 이후 김정은 시기까지 이어졌으며, 김정은 정권 또한 지방공업과 농촌 발전을 큰 목표로 삼아 정책을 시행하고 있다.

‘새시대 농촌혁명강령’은 고난의 행군 이후 낙후한 농촌 지역을 개발하기 위해 기존의 ‘사회주의 농촌테제’를 계승했다. 그러나 국가가 적극적으로 재정과 자원을 투입하고 정책을 추진하고 있다는 점은 과거와 다르다.

김정은 위원장은 2021년 제8차 당대회에서 농촌을 비롯한 시･군 인민들의 생활이 매우 어렵고 뒤떨어져 있다고 진단하며, 낙후한 농촌과 시･군의 생활 수준을 실질적으로 개선하는 것을 시급한 과제로 제시했다. 이 정책이 지향하는 최종 목표는 모든 지역의 동시적이고 균형적인 발전이다. 따라서 살림집 건설 등 단순한 주거환경 개선을 넘어 각 지역이 자립적인 경제 토대를 구축하고 다각적으로 발전함으로써 지역 주민의 삶을 실질적으로 향상시키고자 한다. 이에 ‘새시대 농촌혁명강령’은 농업, 지방공업, 건설, 교육, 보건, 국토관리의 6대 핵심 분야를 중심으로 종합적 발전을 추구하며, 각 부문이 유기적으로 연계되어 시너지 효과를 내도록 설계되었다(김일한 외 2025, 28).

2021년 3월 제1차 시･군 당책임비서 강습회에서 김정은 위원장이 직접 개강사를 함으로써 지방 당 조직의 기능과 역할 강화에 대한 최고지도부의 의지를 표명하였다. 이 강습회에서 제시된 시･군 발전 목표에는 농업 생산의 결정적 증대가 포함되었으며, 자력갱생의 기조 하에 지방이 중앙의 지원에 의존하지 않고 자체 역량으로 발전을 도모해야 함이 강조되었다. 제1차 강습회 이후 시･군 당책임비서 강습회는 주기적으로 반복 개최되는 지방 통치의 핵심 기제로 자리잡았으며, 2026년 4월에는 제3차 강습회가 개최되어 지난 5년간의 시･군 강화 노선 성과를 점검하고 차기 과제를 제시하는 자리로 활용되었다.

제8기 4차 전원회의(2021.12.)에서 김정은 위원장은 ｢우리식 사회주의 농촌 발전의 위대한 새시대를 열어나가자｣를 발표하며, 농촌･농업 문제를 집중적으로 다루며 농촌건설 지원을 위한 시멘트 우선 공급, 살림집 건설을 선차적 과업으로 설정하였다. 또한, 식량문제 해결 과업을 위한 10년 계획을 제시하면서 협동농장 대부금 일괄 면제 등의 특혜조치를 지시하였다. 이는 대북제재 및 대외관계 정상화 실패로 내부 경제 결속을 강화해야 하는 상황에서, 인민대중제일주의의 실질적 구현이 가능한 농촌과 건설 분야에 정책역량을 집중하려 한 것으로 평가된다.

2021년 이후 지방공업 정책은 국가 전략 사업으로 격상되는 전환이 있었다. 시작은 ‘지방공업현대화의 본보기’로 명명되는 김화군 발전 사례였다. 대내외 환경의 제약으로 가시적 성과 없이 진행되어 오던 지방공업 정책이 김화군을 선도 모델로 제시함으로써 전국적 확산의 가능성을 타진한 것이다. 이를 발판으로 2024년 1월 15일 최고인민회의 제14기 제10차 회의 시정연설에서 김정은 위원장은 ‘지방발전 20×10 정책’을 직접 선포하였다. 정책의 핵심은 매년 20개 시･군에 현대적인 지방공업공장을 건설하여 10년 안에 전국 모든 시･군 주민들의 초보적인 물질문화생활수준을 한 계단 비약시키겠다는 것이다. 이는 북한 역사상 지방경제 발전을 위해 최초로 수립된 장기 계획이라는 점에서 이전 시기와 다른 정책사적 의의가 있다(윤세라 2024).

정책의 실행력을 담보하기 위한 추진 체계도 이전 시기와 달리 국가의 지원 아래 강력하게 편성 및 시행되었다. 당중앙위원회 조직지도부 내에 ‘지방공업건설지도과’를 신설하고, ‘지방발전 20×10 비상설 중앙추진위원회’를 중앙과 각 도에 설치하였으며, 지방공장 건설을 전담하는 ‘인민군 제124연대’를 창설하였다. 더불어 공장 운영 과정에서의 문제를 방지하기 위하여 설계단위･시공단위･운영단위의 ‘3자합의체계’를 수립, 건설 이후 실제 가동 단계의 책임 소재까지 사전에 제도화하였다(조선신보 2024/01/25). 또한, 각 시･군에 배치되는 공장은 해당 시･군의 경제적 잠재력, 전문성, 지역적 크기, 인구수를 고려하여 공장 규모와 생산지표를 개별 설정하도록 설계되었다는 점에서, ‘지방 특색에 맞는 발전’ 원칙이 구체화된 형태로 이해된다.

‘지방발전 20×10 정책’은 추진 과정에서 당초 지방공업공장 건설이라는 단일 목표를 넘어 점차 포괄적 지역 개발 정책으로 확장되었다. 2025년부터는 보건시설, 종합봉사시설(복합봉사소), 양곡관리시설이 ‘3대 필수 대상’으로 추가되었다. 그리고 9차 당대회를 통해 ‘지방발전 20×10 정책’은 포괄적 지역 개발 정책으로 공식화되었다. 이는 정책 범위가 생산 인프라에서 사회 인프라 전반으로 확대됨을 의미하며, 낙후 지역의 생활환경과 생산체계 전반을 동시에 변화시키는 종합적 지역 개발 모델로의 전환을 나타낸다.

3. 정책의 법제화 관리

2021년 시, 군을 중심의 경제 발전 내용을 담은 법이 북한 역사상 처음으로 제정되었다. 2021년 9월 29일 최고인민회의 제14기 제5차 회의에서 제정된 ｢시･군 발전법｣이다. 이 법은 네 가지 측면에서 특징적이다.

첫째, ｢지방주권기관법｣의 지방인민위원회 조항, ｢인민경제계획법｣의 지방 관련 조항, ｢중소형발전소법｣, ｢편의봉사법｣ 등 기존 법령에 분산되어 있던 지방경제 관련 내용들을 단일 법률로 종합･체계화하였다. 지방경제의 범위를 지방공업, 농촌경리, 수산업, 지방건설, 지방상업, 편의봉사, 전력, 국토관리, 교육, 보건, 체육, 문화 등으로 명문화하여 지방주권기관의 임무와 역할의 법적 근거를 명확히 하였다(윤세라 2024: 60). 이 범위는 ‘새시대 농촌혁명강령’, ‘지방발전 20X10 정책’의 범위와도 일치한다.

둘째, 막연한 구호 수준에 머물렀던 지방 발전 임무가 ‘정보당 알곡 10톤 이상 생산’, ‘재배원료기지 200정보 이상 조성’ 등 구체적 수치와 품목으로 제시되어 계획의 실행 가능성과 책임성이 강화되었다.

셋째, 총 13개의 대중운동 및 칭호쟁취운동을 법제화하여 지방 간 경쟁을 통한 발전 유인을 제도화하였다. 지방 간 경쟁 구도는 중앙의 지원을 최소화하면서도 각 지방의 자체 노력에 따른 발전을 유도하는 유인 구조로 설계된 것이다(윤세라 2024: 61).

넷째, 지방에 다양한 임무와 역할을 부여하는 동시에, 중앙집권적 지도의 강화, 상급기관의 확인 및 검토 절차 증설, 법규 위반 시의 법적 처벌 조항 명시 등 규율과 통제 기제도 함께 강화하였다(임을출 2022, 34-36). 국가 및 내각 기능의 정상화와 함께 각 경제 분야에 대한 중앙 지도 언급이 늘어난 것도 같은 맥락이다. 이는 지방의 책임성을 강화하면서도 당의 통제 아래 발전을 견인하려는 이중적 구도를 반영한다.

지역발전을 위한 다양한 분야에서의 조치와 정책이 법제화된 것은 이전 시기와 다른 김정은 정권의 특징이다. 김정은 집권 시기 정책 추진 이후 법･제도화 흐름이 뚜렷해졌으며, 나아가 법률을 잘 보장하도록 지도도 강화하고 있다. 예를 들어, 제8차 당대회의 사회주의 전면적 발전에 따른 지역 균형 발전 기조는 농촌 건설과 살림집 건설이라는 구체적 사업으로 가시화되었다. 농촌 발전은 2021년 제8차 당대회에서 지방경제의 핵심 분야로 재확인된 이후, 2021년 12월 제8기 4차 전원회의에서 ‘새 시대 농촌혁명강령’이 채택되고, 2022년 9월 ｢사회주의농촌발전법｣이 제정됨으로써 제도적 기반이 마련되었다. ｢시･군 발전법｣에서는 농촌경리 부문에 한해 ‘정보당 알곡 10톤 이상’이라는 구체적 수치를 제시하여 다른 분야와 다른 수준의 강조를 보였다. 농촌경리의 수리화･전기화･기계화･화학화 추진, 포전담당책임제의 정확한 실시와 성과 기반 분배 강조, 주요 영농 시기 농업 지원 자원을 다른 분야로 전용하지 못하도록 하는 조항 등 세부적 제도화도 이루어졌다(국가정보원 2022, 131-132). 아울러, ｢시･군건설세멘트보장법｣에서는 알곡생산계획 수행률이 높은 낙후 농장에 우선적으로 시멘트를 배정하고 농촌살림집 건설에만 사용하도록 의무화함으로써, 농업 성과를 생활환경 개선과 직접 연계하는 유인 구조를 설계하였다(국가정보원 2022, 124).