1. 중국과 베트남 호구 제도 연구의 동향과 한계

기존 연구는 시장화 이전 호구를 사회주의 산업화 전략의 핵심 도구로 분석한다(Cheng and Selden 1994; Solinger 1999; Chan 2019). 양국 모두 중공업 중심의 급속한 산업화를 위해 도시 노동력과 고용･식량･주택 등을 계획적으로 배분하고 농민을 농촌에 묶어 농산물의 저가 공급을 유지하고자 하였다. 다만 도시 자원을 배분하는 구체적인 기구는 양국 간 다소 차이가 있다. 중국에서는 단위(单位)를 통해 도시민의 복지 전반을 포괄적으로 관리하였다면(Wang 2005; Wu and Treiman 2004), 베트남 북부에서는 국가 부문에 종사하는 도시 노동자에게 배급표(tem phiếu)와 양곡 통장에 기초한 보조 배급(bao cấp)을 거주 등록과 연동해 제공하는 방식으로 관리하였다(Fforde and de Vylder 1996; Hardy 2001; World Bank and VASS 2016). 이처럼 베트남에서는 도시 배급 체계가 북부 지역에 한정되었고, 남부 지역에 대한 사회주의식 자원 배분은 1975년 통일 이후에야 도입되어 짧은 기간만 시행되었다(Dang 2010). 그럼에도 호구는 도시에 자원을 우선 배분하는 과제와 농민을 농촌에 묶어 두는 과제를 동시에 수행하도록 설계되어, 등록 지역 밖에서의 교육･의료･식량 배급 등의 접근을 제한하고, 농업과 비농업이라는 신분 구분에 따라 농촌 인구와 도시 인구를 제도적으로 분리하였다.

계획경제 시기 유사한 기능을 수행하던 양국의 호구 제도는 특히 시장경제로 전환하면서 대별되기 시작하였다고 볼 수 있다. 중국에서는 단위제와 식량 배급제 해체 이후 후커우의 본래 기능이 약화되었음에도, 후커우가 토지재정과 도시 복지와 새롭게 결합하면서 도시 자본의 새로운 축적 도구로 기능하게 되었다(Chan and Wei 2019; Ruan 2024). 베이징･상하이･선전 등 1선 도시에서 시행되고 있는 적분제(积分制)는 거주 기간･사회보험 납부･학력을 점수화한 선별 장치로서 여전히 엄격하게 작동하며, 중국 내에서도 사회 불평등의 핵심 원인으로 비판이 제기되고 있으나, 제도의 폐지로까지 이어지지는 않고 있다(Chan 2019; Wang 2005). 2026년 5월 국무원이 발표한 ｢상주지 기본공공서비스 제공 추진에 관한 실시의견｣(国发〔2026〕11号)은 취업한 지역에서의 직공 사회보험의 호적 제한을 전면 철폐하고 거주증 소지자의 의료보험 가입과 자녀의 교육 접근을 상주지 기준으로 확대하였다. 다만 공급이 부족한 의료와 교육 등 방면에서는 적분제와 같은 차등 공급을 허용하고 인재유치를 기본공공서비스와 명시적으로 구분하도록 규정함으로써, 1선 도시의 선별적 접근 구조는 그대로 유지되고 있다(国务院 2026).

베트남에서도 도이머이 이후 계획경제 시대의 산물인 호커우가 시장화 이후 생계 자원과의 직접적인 연관성이 줄어들게 되면서 본래 제도의 목적이 약화되었지만(Hardy 2001), 중국과 달리 호커우는 시장화 이후 토지재정이나 도시 복지와 같은 새로운 제도와 다시 결합하지 못한 채, 생계 자원과의 연결이 끊기면서 점진적으로 약화되어 법적 폐지에 이르렀다. 2006년 거주법은 호커우의 거주 형태에 따른 호커우의 4개 범주(KT1~KT4)를 영구 거주와 임시 거주 2개로 축소하였고(World Bank and VASS 2016), 2020년 거주법 개정에서는 종이 등록부를 폐지하였다. 이를 완전한 폐지로 볼지 디지털화로 볼지에 대한 논쟁은 있으나(Lin and Mao 2022), 공식 등급 구조의 해체와 이주 노동자의 복지 접근성 개선이라는 점에서, 베트남의 개혁은 중국에 비해 전면적이라고 볼 수 있다. 이러한 베트남식 개혁은 사회적 압력을 법적 개혁으로 흡수하는 베트남공산당의 대응 양식과도 맞물려 있다. 1997년 타이빈성 농민 시위에 대해 1998년 ｢풀뿌리 민주주의 규정｣으로 주민의 정책 참여 절차를 제도화한 사례(Nguyen 2016; Truong and Trinh 2024), 2015년 포우위엔(Pou Yuen) 공장 파업에 대해 국회 결의를 통해 연금 정책 자체를 입법적으로 수정한 사례(Chan and Hui 2023) 등은 베트남공산당이 사회적 압력을 법적 개혁으로 흡수해 온 방식을 보여주며, 이러한 흐름이 호커우의 약화 및 폐지 과정에서도 드러났다고 해석할 수 있다.

중국과 베트남의 호구 제도를 각각 다룬 기존 연구에서도 중점을 두는 점이 다르다. 중국 후커우 연구는 시장화 이후에도 후커우가 노동시장과 사회보장을 분절하여 불평등을 재생산하는 양상(Duckett 2020; Solinger 1999)과, 지방정부의 토지재정 의존이 실효성 있는 후커우 개혁을 어떻게 억제하는지(Ruan 2024) 등에 초점을 둔다. 반면 베트남 호커우 연구는 도이머이 이후 호커우의 법적 구속력이 어떻게 약화되었으며(Hardy 2001), 이주민들이 비공식적 경로를 통해 제한된 사회 서비스 접근을 어떻게 보완하고 제도를 우회해 왔는가에 주목한다(World Bank and VASS 2016). 즉, 동일한 기원의 호구 제도를 다루면서도 중국 연구는 제도가 현재까지 어떻게 지속되고 있는지에 주목한다면, 베트남 연구는 호커우의 생계 자원과의 직접적인 연결 고리가 단절됨에 따른 점진적인 약화 양상에 초점을 두고 있다고 할 수 있다.

양국을 직접 비교한 연구는 양국 지역학 학문 공동체가 분절되어 발전해 온 탓에 여전히 제한적이다(Malesky and London 2014). Kerkvliet and Selden(1998)이 양국의 농업 정책의 변동을 직접 비교한 이후 비교 연구의 필요성이 꾸준히 제기되어 왔지만, 호구 제도를 본격적으로 비교한 연구는 소수에 그친다. Lin and Mao(2022)는 양국 호구 제도의 역사적 변천을 비교하며, 유사한 기원을 가진 제도가 시장화 이후 이주노동자의 복지 접근 방식을 어떻게 다르게 제약하는지를 현상적 측면에서 비교 분석하였다. Siu and Unger(2020)는 중국 광둥성과 베트남 호치민시의 이주노동자를 직접 인터뷰하여 양국 호구 제도의 차이가 가족 형태에 미치는 영향을 분석하였다. 중국의 이주노동자는 자녀 교육권 제한으로 인해 분리된 가구(split households)와 순환 이주를 반복하는 반면, 베트남 이주노동자는 지방정부의 유연한 운용으로 온전한 가구(intact households)를 유지하며 정착하는 경향이 있음을 보였다. 다만 이들 연구는 분기의 양상을 풍부하게 보여주는 데 초점을 두며, 그 원인에 대한 본격적 분석으로까지 나아가지는 않는다.

분기의 원인을 본격적으로 다룬 연구는 Ruan(2024)이 있다. Ruan(2024)은 양국 호구 분기의 핵심을 토지 소유 체계의 차이에서 찾는다. 중국의 이원적 토지 체계, 즉 도시는 국유소유이지만 농촌은 집체소유인 이원적 토지 체계는 지방정부가 농촌 토지를 저가에 수용 및 매각하는 토지재정 구조를 형성하여 호구를 유지할 강한 경제적 유인을 형성할 수 있었다. 반면, 베트남의 일원적 국유 체계에서는 이러한 유인이 없어 호구 개혁이 상대적으로 용이하였다고 분석한다. 그러나 Ruan(2024)의 토지재정 변수는 양국 토지 체계 자체가 왜 다르게 형성되었는지, 그리고 같은 토지재정 압력 아래에서도 왜 중국에서는 1선 도시에서만 선별 장치가 강화되는지를 설명하지 못한다는 한계를 갖는다.

2. 양국 정치 체제 및 국가-사회 관계 비교 연구의 함의

중국의 후커우와 베트남의 호커우는 모두 사회주의권의 거주등록제도에서 영향을 받았다. 중국의 후커우는 소련식 프로피스카(пропи́ска)¹⁾의 영향을, 베트남의 호커우는 국가가 체제 안정을 위해 인구의 규모와 이동을 비롯한 사회 전반에 직접 관여하는 중국식 사회주의 모델의 영향을 받았다(Chan 2019; Pizzi and Hu 2022; Hardy 2001; Liu and Meng 2019). 양국 모두 외부에서 자본을 끌어올 식민지가 없었던 탓에 공업화 재원을 농업 잉여에서 구해야 하였다(Chan and Wei 2019; Cheng and Selden 1994). 호구 제도가 농민을 자원 배분의 위계에서 가장 아래에 두었다는 점은 곧 양국 공산당이 농민이 다수인 사회를 어떻게 조직하고, 그 요구에 어떻게 반응했는가의 문제와도 직결된다고 볼 수 있다. 아래에서는 양국이 사회적 요구를 정책에 반영하는 방식의 차이를 노동쟁의(Chan and Hui 2023), 재정 재분배(Malesky 외 2011), 엘리트 파벌(Trinh 2021), 그리고 그 역사적 기원(Truong 2020)순으로 영역별로 검토한다.

Chan and Hui(2023)는 2014년 중국 위에위엔(裕元, Yue Yuen) 공장과 2015년 베트남 포우위엔(Pou Yuen) 공장에서 발생한 대규모 연금 파업에 대한 양국 정부의 대응을 비교한다. 중국 정부는 노동자의 요구를 법 집행 수준에서 부분적으로 수용하는 데 그친 반면, 베트남 정부는 국회 결의를 통해 연금 정책 자체를 수정하는 입법적인 양보를 단행하였다. 저자들은 베트남 정부가 노동자의 연금 요구에 더 수용적이었던 원인을 두 가지에서 찾는다. 하나는 베트남의 더 강한 재분배 지향이고, 다른 하나는 상대적으로 덜 통제적인 정치 체제, 즉 더 넓고 다양한 통치 연합과 지도부를 둘러싼 정치적 경쟁으로 권력이 분산된 구조이다. 분산된 권력 구조가 더 강한 재분배 지향을 떠받쳐 국가가 파업 노동자의 요구를 입법적으로 수용하도록 압박하였다는 것이다(Chan and Hui 2023). 이러한 노동쟁의 대응의 차이는 이후 양국 호구 개혁의 방향 차이와도 연관될 수 있다.

재정 재분배 영역에서도 유사한 차이가 나타난다. Malesky 외(2011)은 양국의 지역 간 재분배 격차를 정치권력 구조의 차이로 설명한다. 베트남은 중앙위원회를 중심으로 권력이 비교적 분산되어 있고, 가난한 지방 대표를 포함한 광범위한 연합체가 정책 결정에 참여하기 때문에 국내총생산의 약 6%를 균등화 전입금으로 지출한다. 반면 정치국 상무위원회를 중심으로 권력이 집중된 중국은 같은 지표가 국내총생산의 약 2%에 그친다. 따라서 베트남의 분권적 정치 구조는 가난한 지역의 요구가 정책 집행 과정에 반영될 제도적 여지가 상대적으로 더 크다고 볼 수 있다.

엘리트 정치의 내부 역학에서도 같은 양상이 확인된다. Trinh(2021)은 중국의 파벌이 지연, 직업 경력, 후견 관계와 같은 배경 중심의 네트워크에 상대적으로 강하게 묶여 있는 반면, 베트남의 파벌은 정책 선호와 이데올로기적 입장에 따라 보다 유동적으로 이합집산한다고 주장한다. 배경 중심으로 고착된 중국의 파벌 구조에서는 정책 결정이 특정 기득권 네트워크의 이익을 방어하는 방향으로 기울기 쉬운 반면, 정책과 이념을 따라 재편되는 베트남의 파벌 구조에서는 더 다양한 이해관계를 수용하도록 강제되어 보다 응답적인 정책이 산출되기 쉽다. 이러한 차이는 베트남의 호커우 개혁이 중국보다 전면적으로 전개된 배경을 이해하는 데에도 함의를 갖는다.

이상의 연구들은 호구 제도 자체를 직접 다루지는 않지만, 노동, 재정, 토지, 엘리트 정치의 여러 영역에서 중국과 베트남이 사회적 요구를 정책에 반영하는 방식이 달랐음을 보여준다. 이는 양국의 정치 체제와 국가-사회 관계의 차이가 호구 제도 분기에도 영향을 미쳤을 가능성을 시사한다고 볼 수 있다. 한편, 왜 베트남이 더 분권적 체제와 응답적인 국가-사회 관계를 갖게 되었는가에 대해서는 양국 정치 체제의 기원을 다룬 역사제도주의적 관점에서 분석한 연구에서 살펴볼 수 있다.

Chan 외(1999)는 중국과 베트남이 사회주의 혁명, 레닌주의 정당, 계획경제, 시장화 개혁이라는 공통의 출발점을 공유하면서도 경제 전환, 농업 구조, 정치 변화, 노동체제 등 여러 영역에서 서로 다른 개혁 경로를 발전시켰다고 분석한다. 이 연구는 제도적 유사성이 곧 동일한 정책 결과로 이어지지 않으며, 같은 사회주의 체제 내부에서도 국가와 사회가 상호작용하는 방식에 따라 개혁의 방향이 달라질 수 있음을 보여준다는 점에서 본 연구의 출발점과 맞닿아 있다. 그러나 시장개혁 전반의 분야별 차이를 폭넓게 비교하는 데 초점을 두며 호구 제도를 다루지는 않는다. 본 연구는 이러한 비교 문제의식을 호구 제도 개혁의 분기라는 구체적 사례에 적용한다.

Truong(2020)은 중국과 베트남의 토지 수용 문제에 대한 권위주의적 응답성(responsiveness)의 차이를 혁명기 당-국가 형성 과정에서 찾는다. 중국 공산당은 국가 건설 이전에 이미 강한 조직 규율과 동원 능력을 갖춘 당으로 성장하였고, 이후 국가기관과 사회를 당의 헤게모니 아래 편입시키는 방식으로 국가를 세웠다. 그 결과 중국에서는 사회적 요구가 제도적으로 흡수되기보다 사후적이고 임시적인 방식으로 관리되는 경향이 강화되었다. 반면 베트남 공산당은 혁명과 국가 건설 과정에서 다양한 세력과 사회 집단을 포섭하고 타협해야 했으며, 이 과정에서 당-국가 내부의 권력 분산과 사회 요구의 제도적 반영 가능성이 상대적으로 크게 발전하였다.

Truong(2020)이 권위주의적 응답성의 차이를 혁명기 당-국가 형성 방식에서 찾은 점은 당-사회관계의 역사적 기원을 출발점으로 삼는 본 연구의 문제의식과도 가깝게 맞닿아 있다. 다만 Truong(2020)이 제시하는 ‘응답성’은 국가가 광범위한 사회적 요구 전반에 얼마나 부응하는지를 묻는 포괄적인 성격을 띤다. 반면 호구 제도는 국가가 국민을 농민과 비농민으로 나누고 구조적 불평등을 제도화하는 본질적인 분류 행위라고 볼 수 있다. 따라서 호구 제도의 분기를 다루는 본 연구에서는 국가가 단순히 사회적 요구에 반응하는가를 넘어, 국가의 차별적 분류 행위 자체가 사회적으로 정당성을 인정받고 있는지, 더 나아가 그러한 정당성이 사회적으로 쟁점화될 수 있는지에 초점을 맞추고자 한다. 이에 본 연구는 Truong(2020)의 혁명기 당-국가 형성 경로를 이론적 출발점으로 삼되, 분석의 초점을 포괄적인 ‘응답성’에서 ‘국민을 분류하는 행위의 정당성을 둘러싼 국가와 사회의 정치적 역학’으로 좁혀 호구 제도 비교 분석으로 확장하고자 한다.

3. 이론틀

호구는 출생시 부모의 호구에 따라 정해지고, 어떤 지역의 호구를 지녔는지에 따라 교육 및 의료 등 복지 수준이 달라진다는 점에서 본질적으로 구조적 불평등을 동반한다. 따라서 호구 제도가 얼마나 강하게, 얼마나 오래 작동하는가 여부는 국가가 국민을 나누고 그에 따라 권리를 차등 배분하는 행위가 사회적으로 정당성을 인정받을 수 있는지 여부와도 관련이 있다고 볼 수 있다. 본 연구는 이러한 권력을 ‘분류 권한(classification authority)’으로 개념화한다. 앞서 살펴본 선행연구에서 확인한 베트남이 중국에 비해 더 높은 응답성을 갖는다는 특징은 호구 제도 영역에서는 분류 권한의 정당성이 사회적으로 쟁점화되어 시정될 수 있는가로도 해석할 수 있다. 본 연구는 이러한 분류 권한에 대한 쟁점화 가능 여부가 양국 호구 제도의 경로 분기를 좌우한 주요한 요인이라고 주장한다.

분류 권한은 국가능력(state capacity)이나 시민권 체계(citizenship regime)와 구별된다. 국가능력이 주민을 등록하고 파악하는 행정 역량을 가리킨다면, 분류 권한은 그 분류 자체의 정당성에 관한 것이다. 중국과 베트남은 모두 계급 범주에 기초한 토지개혁을 대중적 폭력을 동반하며 관철하였다는 점에서 국민을 분류하고 동원할 행정 역량을 일정 수준 갖추고 있었다. 따라서 양국의 분기는 국가능력보다는 그러한 능력이 행사된 방식에서 사회적으로 검증 과정을 거칠 수 있는지 여부에서 비롯되었다고도 볼 수 있다. 한편 시민권 체계가 누가 어떤 권리를 갖는지의 결과적 분포, 가령 상하이 적분제의 위계나 과거 베트남 호커우 등급제에서 보이는 시민권의 차등 자체를 가리킨다면, 분류 권한은 그러한 결과에 선행하는 정치적 조건에 해당한다고 볼 수 있다.

본 연구는 양국이 일당 권위주의 체제를 수립하기 직전인 공산당 혁명기와 토지개혁기에 형성된 분류 권한의 쟁점화 가능 여부가 시장화 이후까지 자기강화적으로 이어져 오늘날의 상이한 국면을 낳았다고 주장한다. 중국에서는 당이 주민을 분류하는 행위가 혁명 질서의 정당한 권력으로 자리 잡았고, 이러한 분류에 대한 문제 제기마저 다시 당의 분류로 처리되면서 분류 권한에 사회적 견제가 가해지기 어려운 환경이 굳어지게 되었다(Dutton 1992; Moise 1983; Wang 2005). 반면 베트남에서는 1956년 토지개혁의 오분류를 당이 공개적으로 시정해야 하였고(Moise 1983; Szalontai 2005), 남부에서는 북부식 계급 분류가 애초에 뿌리내리지 못함으로써(Dang 2010), 국가의 분류가 사회적 문제 제기와 시정의 대상이 될 수 있다는 선례가 형성되었다. 분류의 정당성이 한쪽에서는 논쟁 밖에 놓이고 다른 쪽에서는 협상의 대상이 된 이러한 차이는 이후 호구 제도가 도입 및 운용되는 정치적 토대의 차이를 낳았다고 볼 수 있다. 구체적인 형성 과정은 Ⅲ장에서 다룬다.

이러한 토대 위에서 분류 권한의 정당성이 쟁점화되기 어려웠던 중국에서는 시장화 이후 단위제와 배급제가 폐지된 뒤에도 호구가 토지재정･의료･교육･주거 같은 새로운 자원과 다시 연계되며 선별적 도시 시민권 장치로 재편될 수 있었다고 볼 수 있다. 반면 분류의 정당성이 처음부터 협상의 대상이었던 베트남에서는 호커우가 자원 배분의 배타적 기제로 굳어지지 못한 채, 시장화 이후 본래의 사회주의적 배급 기능마저 잃으며 점진적으로 약화되었다. 이상의 논의를 <표 1>과 같이 정리할 수 있다.

1. 혁명기 활동 조건과 당-농민 관계의 형성

2. 분류 권한의 검증과 봉쇄: 토지개혁과 그 이후

3. 시장화 이행기 분류 권한의 재생산과 호구 제도의 분기

중국과 베트남은 각각 개혁개방과 도이머이를 거치며 시장화에 진입하였고, 이 과정에서 계획경제 시기 중국의 단위제와 식량배급제, 그리고 북부 베트남의 집체농업과 보조배급(bao cấp) 체계가 차례로 해체되면서, 양국 모두에서 호구 제도 본래의 기능적 토대가 약화되었다. 따라서 베트남에서는 호커우 제도가 본래 기능을 상실하면서 도이머이 이후 점차 약화되는 국면에 이르렀다. 그러나 중국에서는 후커우 제도가 도시화에 따른 불균형한 자원을 분배하는 선별 장치로 새롭게 기능하게 되었다.

양국이 시장화라는 공통된 변화 속에서도 왜 사회주의 체제의 유산인 호구제도의 발전 양상에서는 큰 차이를 보이게 되었는지에 대해, 본 연구는 앞에서 살펴보았듯, 혁명기와 토지개혁기의 국가가 국민을 구분하여 자원을 배분할 수 있는 분류 권한에 대한 정당성이 사회적으로 쟁점화될 수 있었는지에 배경 차이가 결정적인 영향을 주었다고 본다. 분류 권한의 정당성이 쟁점화될 수 없었던 중국에서는, 호구를 새로운 희소 자원과 다시 연계할 때 발생하는 불평등이 호구 제도 자체에 대한 도전으로 확장되지 않고, 개별적인 행정 또는 자격의 문제로 처리되었다. 즉 후커우가 낳는 불평등은 제도의 존폐를 묻는 정치적 쟁점이 아니라, 어떤 요건을 갖춘 사람에게 도시 호구나 그에 준하는 복지 접근 자격을 부여할 것인가라는 행정적 기준의 문제로 다루어졌다. 그 결과 불평등에 대한 대응은 선별 기준을 완화하거나 자격 대상을 넓히는 방식에 국한되었고, 분류 권한 자체는 유지될 수 있었다.

실제로 후커우로 파생되는 불평등, 가령 농민공의 유수 아동 문제와 같은 삼농 문제 등은 중국 내에서도 오랜 기간 공개적으로 쟁점이 되어 왔으나, 후커우 제도 자체의 폐지에 대한 논의가 아니라, 복지 접근 자격의 확대를 요구하는 형태에 머물렀으며, 중국 당국도 선별 구조 자체는 유지한 채 자격 조건만을 조정해오는 방식으로 대응해왔다(Chan 2019; Wang 2005). 2026년 5월에 발표된 국무원 의견이 취업한 지역의 사회보험의 호적 제한을 전면 철폐하는 등 복지 접근을 상주지 기준으로 확대하면서도, 공급이 부족한 서비스에 대해서는 적분제식 차등 공급을 허용하고 인재유치를 기본공공서비스와 구분한 것(国务院 2026) 또한 선별 구조 자체는 폐지하지 않는 이러한 접근 방식이 현재까지 이어지고 있음을 보여준다.

반면 분류 권한의 정당성이 쟁점화될 수 있었던 베트남에서는 호커우를 새로운 자원과 다시 연계하여 특정 집단을 배제하려는 시도가 곧바로 그 배제의 정당성을 묻는 사회적 문제로 쟁점화될 가능성이 컸기에, 호커우를 강화하는 방향은 정치적 부담이 큰 선택이었다. 실제로 베트남은 1956년 토지개혁 공개 시정 이래 사회적 압력을 거듭 정책의 공개적 시정으로 흡수해 왔으며(Kerkvliet 2005), 호커우 역시 배제를 강화하기보다 완화하고 나아가 폐지하는 방향으로 나아갔다. 아래에서는 이 과정을 시장화 전후의 네 시기, 곧 계획경제 시기, 1980년대 개혁개방･도이머이, 1990년대 시장경제 심화, 그리고 2000년대 이후로 나누어 살펴본다.

1. 도시 시민권 접근: 등록 자격의 결합과 분리

중국의 대도시에서는 2010년대 이후 적분제(积分制)를 도입하여 호구 취득 경로를 형식적으로 개방하였다(Dong and Goodburn 2020; Zhang 외 2019). 적분제는 학력･직종･소득･사회보험 납부 기간 등 기준에 따라 점수를 부여하고, 일정 점수 이상을 충족한 이주민에게 도시 호구 접근을 허용하는 제도이다. 그러나 실제 작동 방식은 호구제의 보편적 완화라기보다 선별적 시민화에 가깝다(Chan 2019). 단위제와 배급제 같은 사회주의 시기의 자원 배분 장치로 기능하였던 후커우 제도가 시장화 이후에는 학력･소득･사회보험 같은 새로운 선별 기준을 통해 희소한 1선 도시의 자원에 접근할 수 있는 자격으로 기능하며, 여전히 사회의 자원을 배분하는 역할을 한다고 볼 수 있다.

적분제는 크게 두 단계로 나눌 수 있다. 첫 단계인 거주증 적분 120점은 자녀의 공립학교 우선 배정과 까오카오 응시 자격 같은 자녀 세대의 도시 진입 통로를 결정한다. 두 번째 단계인 영구 상하이 호구 취득은 2025년 말 개정 규정(沪府规〔2025〕8号)에 따르면 7년 이상의 거주증 보유와 7년 이상의 상하이 직공 사회보험 납부, 개인소득세 납부, 중급 이상 전문기술직 또는 국가 2급 이상 직업자격을 요구한다(上海市人民政府 2025a). 또한 최근 4년 중 36개월 및 신청 당월의 사회보험 납부 기준이 전년도 상하이 전체 도시단위 취업자 평균임금의 2배에 도달한 경우에는 전문기술직･직업자격 요건이 면제될 수 있고, 3배에 도달한 경우에는 거주증 보유 및 사회보험 납부 기간이 5년으로 단축될 수 있다(上海市人民政府 2025a). 이러한 요건은 정규직, 지속적 사회보험 납부, 일정 수준 이상의 기술･직업 자격 또는 높은 소득 수준을 전제로 하기 때문에, 단기 계약과 비공식 고용이 일반적인 저임금 제조업･건설업･서비스업 노동자에게는 제도적으로 충족하기 어렵게 설계되어 있다.

또한 인재유치(人才引进) 경로로도 상하이의 후커우를 취득할 수 있다. 2025년 개정 규정은 상하이에서 안정적으로 근무하고 법에 따라 사회보험에 가입한 인재 가운데 고급인재, 업종･지역 추천기관의 긴급수요 인재, 고숙련 인재, 혁신창업 인재, 전문･기타 특수 인재를 상주호구 신청 대상으로 규정한다(上海市人民政府 2025a). 즉 상하이에서는 호구 취득이 특히 정부가 중점적으로 지원하는 산업에서 일하는 고숙련 인력에게 더 유리하다고 볼 수 있다.

앞서 보았듯 2026년 국무원 의견도 공급 부족 서비스에 대한 차등 공급을 허용해 선별 구조를 유지하고 있어(国务院 2026), 1선 도시 후커우의 선별적 취득 방식은 당분간 유지될 여지가 크다. 상하이와 같은 1선 도시의 도시 정착권, 공립 학교 교육 기회, 공공주택 등은 아직까지 수요에 비해 공급이 부족한 상황이므로, 거주증･적분제･인재 기준을 통해 후커우를 취득하는 방식이 지속될 것이라고 볼 수 있다. 결과적으로 상하이를 비롯한 1선 도시에서의 후커우는 도시 희소 자원에 의해 오히려 선별 방식의 강화로 재조정되었다고 볼 수 있다.

한편 호치민시는 2020년 거주법 개정의 핵심인 종이 호커우 등록부 폐지와 거주 정보에 근거한 법적 차별 금지를 도시 행정의 기본 원칙으로 삼고 있다. 2023년 1월 1일부터 종이 호커우 등록부의 효력이 종료되면서 거주 정보가 국가인구데이터베이스와 디지털 신분 인증(VNeID)을 통해 관리되도록 전환되었다(Government of Vietnam 2024). 또한 2026년 7월 1일 시행 예정인 거주법 개정안에서는 6세 미만 아동이 부모 또는 법정대리인과 함께 거주하는 경우 본인 소유가 아닌 합법적 거주지에도 영구거주 등록을 할 수 있도록 하였다. 또한 신분증법 개정은 거주정보를 국가인구데이터베이스와 연계함으로써 종이 호구부 폐지 이후 거주 관리가 디지털 행정 체계로 전환되고 있음을 보여준다(Ministry of Public Security 2025). 즉 베트남은 상하이와 같은 7년 거주 요건이나 적분제와 같은 점수 기반 영구 정주권 선발 장치를 도입하지 않으며, 등록 자체의 법적 문턱을 낮추는 방향으로 개정하고 있음을 알 수 있다.

그러나 법률 개정이 곧 실질적 평등을 보장하는 것은 아니다. 베트남은 종이 호구부를 폐지했지만, 영구거주 등록은 여전히 합법 주거지 증빙을 전제로 한다. 특히 임차, 차용 또는 거주허락을 받은 주거지에 영구 등록하려는 경우에는 주택 소유자와 세대주의 동의가 필요하며, 지방 인민의회가 정한 1인당 최소 주거면적 기준을 충족해야 한다. 거주법 제20조는 이 기준이 1인당 8m²보다 낮을 수 없다고 규정하고 있다(National Assembly of Vietnam 2020). 이러한 요건은 비공식 임대와 과밀 주거에 의존하는 이주노동자에게는 합법적 영구등록을 어렵게 만드는 주거 기반 장벽으로 작용할 수 있다.

다만 영구 등록을 충족하지 못했다고 해서 곧바로 사회권적 자격의 법적 박탈로 이어지는 것은 아니라는 점에서 상하이와 대별된다. 2020년 거주법은 영구･임시 거주지 정보를 시민의 합법적 권익을 제한하는 조건으로 남용하는 행위를 금지하고 있으며, 영구 등록 요건 역시 합법 거주지와 지방 인민의회가 정한 최소 주거면적 충족 문제로 규정한다(National Assembly of Vietnam 2020). 사회보험법도 가입 대상을 영구 등록 여부가 아니라 노동계약 관계를 기준으로 규정하고 있으며, 2024년 사회보험법은 1개월 이상 노동계약을 맺은 베트남 시민을 강제 사회보험 가입 대상으로 둔다(National Assembly of Vietnam 2024). 주택 영역에서도 2023년 주택법은 도시 저소득층과 산업단지 안팎의 기업 노동자를 사회주택 지원 대상에 포함시킨다(National Assembly of Vietnam 2023). 따라서 호치민시의 등록 장벽은 합법 주거 증빙과 지방정부가 정한 주거 면적 기준이라는 우회적 장벽을 통해 정주 접근을 어렵게 하는 구조에 가깝다.

2. 교육 접근: 응시 자격의 차등화와 공급 제약

상하이의 공립학교 입학과 시험 응시 자격은 부모의 후커우와 거주증 적분에 의해 엄격하게 통제된다. 2026년 상하이시 의무교육 입학 지침에 따르면, 이주민 자녀가 상하이의 의무교육 단계 학교에 입학하려면 아동 본인의 유효한 상하이 거주증 또는 거주등록증이 필요하고, 부모 중 한 명은 유효한 상하이 거주증과 함께 2025년 7월 1일부터 2026년 6월 30일까지 상하이 직공 사회보험 6개월 납부 증명(보충 납부 제외) 또는 2026년 6월 30일까지 3년 연속 유연고용 등록을 제시해야 한다(上海市教育委员会 2026a). 시험 제도 자체에서도 후커우와 거주증 적분의 장벽은 크다. 2026년 상하이 중카오 등록 규정은 비상하이 호구 학생이 상하이에서 중카오에 응시하려면 부모 한쪽이 유효한 상하이 거주증을 보유하고 거주증 적분이 표준점수에 도달해야 하며, 학생 본인도 유효한 상하이 거주증을 보유해야 한다고 규정한다(上海市教育委员会 2025a).

대학 입학시험인 까오카오(高考)의 경우에도 비상하이 호구 학생의 상하이 응시는 부모의 거주증･적분 요건과 연결된다. 2026년 상하이 보통고교 시험모집 등록 규정에 따르면, 비상하이 호구 학생이 상하이에서 응시하려면 부모가 거주증 적분 표준점수에 도달한 거주증 보유자여야 하며, 학생은 상하이에서 중카오를 치렀거나 부모 한쪽이 3년 연속 상하이 거주증을 보유한 조건을 충족하고, 동시에 상하이의 고등학교 단계 학교를 졸업해야 한다(上海市教育委员会 2025b). 반면 거주증은 있으나 적분이 표준점수에 미달한 가정의 자녀는 중등직업학교 자주모집을 통해 전일제 중등직업교육을 이수한 경우에도 전문대 층위 전형으로 제한된다(上海市教育委员会 2025b; 上海市教育委员会 2026b). 따라서 상하이의 교육 정책은 의무교육 단계의 입학 통로를 일정하게 열어두면서도, 중카오와 까오카오의 응시 자격을 부모의 거주증･적분 요건과 연결함으로써 다음 세대의 도시 시민권 진입을 제약하는 구조로 작동한다. 이러한 구조 속에서 적분 요건을 충족하지 못한 가정의 자녀는 부모와 분리되어 호구 소재지로 돌아가 시험을 치러야 하는 가족 분리 문제가 발생한다.

호치민시의 경우 초･중등 입학 배정 시에 현재 거주지가 가장 우선적으로 고려된다. 2025~2026학년도 호치민시 초등학생은 행정구역상 동(坊) 경계에 따라 기계적으로 배정하지 않고, 교육부문 데이터베이스에 등록된 현재 거주지와 GIS 기반 통학거리 정보를 활용해 거주지 인근 학교 배정을 우선하도록 하고 있다(VTC News 2025). 다만 이러한 방식은 실제 거주지가 행정 데이터에 제대로 등록되어 있다는 것을 전제로 한다는 점에서 비공식적으로 임대를 했거나 행정 데이터를 제대로 갱신하지 않은 경우에는 이주노동자 자녀가 실제 거주지 기준 배정에서 불리해질 가능성은 남아 있다. 그러나 적어도 중국의 대학입시제도처럼 호구 소재지로 귀향해서 응시를 강제하는 제도적 장벽은 없으며, 초･중학교 입학 배정이 실제 거주지와 행정 데이터를 중심으로 재편되고 있다는 점에서 차이가 있다.

그러나 학교 수용 능력의 한계 때문에 학교 접근이 완전히 균등하다고 보기는 어렵다. 2025년 행정구역 재편으로 기존 호치민시와 빈즈엉성･바리아붕따우성이 ‘호치민시’라는 새 광역 행정단위로 통합되면서(National Assembly of Vietnam 2025) 2026~2027학년도 호치민시의 교육 행정 관할 범위도 확대되었다. 행정구역 재편 이후 치러지는 2026~2027학년도 10학년 입학 전형에서 호치민시의 9학년 졸업 예정자는 169,000명 이상으로 추산되었지만, 표준 학급 정원을 적용하면 공립 고등학교 수용 인원은 103,739명, 전체의 61%에 그친다. 호치민시 교육청은 시설 재점검과 정원 조정을 통해 이를 118,356명, 약 70%까지 늘리는 방안을 제시하였지만, 이 경우에도 약 51,000명은 사립학교, 직업교육기관, 계속교육 체계 등으로 이동하게 된다(SGGP 2026a; VietnamNet Global 2026). 또한 호치민시는 매년 5만~6만 명의 학생 증가를 겪고 있으며, 2030년 목표 학급 수를 맞추기 위해 약 4,669개의 교실이 부족할 것으로 추산된다(SGGP 2026b). 즉 호치민시의 교육 차등은 거주 등록 상태가 시험 응시나 입학 자격 자체를 박탈하는 제도적 배제가 아니라, 학교 수용 능력 부족과 행정 데이터 누락이라는 행정적･현실적 제약을 통해 나타난다.

3. 주거･도시공간 접근: 보상 자격의 배제와 사회주택 확대

성중촌(城中村)은 도시 공간 안에 편입되었지만 농촌 집체 토지 소유 구조가 남아 있는 지역으로, 저렴한 임대료 때문에 농민공의 주요 거주지로 기능해 왔다. 상하이시는 2014년부터 성중촌 개조를 추진해 왔으며, 2025년에는 59개 프로젝트, 3만 무(亩) 규모, 2,100억 위안 투자 계획이 수립되는 등 사업이 크게 가속화되고 있다. 이는 성중촌 개조를 통해 사회자본과 시장 주체를 끌어들이는 대규모 도시재생 사업을 추진하고자 하는 목적을 갖는다(上海市住房和城乡建设管理委员会 2025).

성중촌 개조에서 가장 취약한 집단은 민간･비공식 임대에 의존하는 이주민 세입자라고 할 수 있다. 상하이의 2025년 개정 ｢상하이시 국유토지상 주택 수용･보상 실시세칙｣은 보상협약의 당사자를 주택 소유자인 수용 대상자와 공공주택 임차인으로 한정한다. 따라서 성중촌의 일반 민간임대 이주민은 철거로 주거를 잃더라도 보상협약의 직접 당사자가 되기 어렵다(上海市人民政府 2025b). 한편 공공임대주택은 제도상 상하이 이주노동자를 포함하지만, 신청자는 상하이 상주호구 또는 거주증, 노동･근로계약, 사회보험 납부, 무주택 또는 주거곤란 요건을 충족해야 한다. 따라서 비정규 고용이나 사회보험 미가입 상태의 이주민에게는 대체 주거 접근성이 제한될 수 있다(上海市住房和城乡建设管理委员会 2023). 결국 상하이의 성중촌 철거･개조는 이주민에게 주거 상실 위험을 초래할 수 있지만, 후커우 자격이 되지 않으면 보상이나 대체 주거 혜택을 받기가 어려운 구조이다.

호치민시는 상하이시와 다른 경로를 보인다. 2023년 주택법(National Assembly of Vietnam 2023)은 산업단지･경제구역･수출가공구 근로자를 사회주택의 명시적 대상으로 포함시켰다. 이는 사회주택 접근이 사실상 호커우로 제한되었던 2014년 주택법과 대비되며, 공공임대주택 입주에 거주증과 사회보험 납부를 요구하는 상하이와도 다르다. 또한 베트남 정부는 2021~2030년 기간 저소득층과 산업단지 노동자를 위한 사회주택 100만 호 공급을 추진하고 있다(Vietnam News Agency 2024). 즉 정책 방향은 이주노동자를 주거 정책의 정식 대상으로 포함한다고 볼 수 있다.

그러나 법적 대상 확대가 곧 충분한 공급을 의미하지는 않는다. 호치민시는 2030년까지 사회주택 70,000호 공급을 목표로 하고 있으나, 현재 완공량은 목표에 크게 못 미치는 수준이다(Vietnam News Agency 2024). 많은 이주민은 여전히 소형 임대방인 냐쩌(nhà trọ)에 거주하며 월세가 소득의 상당 부분을 차지하고(Lin and Mao 2022), 이주민의 임차 비율도 현지 주민에 비해 현저히 높다(Liu and Meng 2019). 또한 호치민시에서도 재개발 과정에서 낮은 보상과 강제 이주, 생계 상실 문제가 발생하고 있다. 가령 호치민시 2군(Quận 2)의 투티엠(Thủ Thiêm) 신도시 개발은 2000년대 이후 상당 규모의 가구를 이주시켰고, 보상이 시장 가격보다 낮으며, 1층 상점 운영자가 강제로 이주한 고층 주택에서 생계 수단을 상실하는 문제가 보고된다(Huynh 2018). 그러나 호치민시의 재개발은 주로 프로젝트 단위로 진행되며 토지 보상 갈등과 재정 조달 문제로 진척 속도가 느리고, 비공식 주거에 대한 묵인도 광범위하다. 이는 상하이처럼 도시 전역에서 저가 이주민 주거지를 체계적으로 정비하고 대체하려는 방식과 구분된다. 결과적으로 상하이에서는 후커우 자격이 도시 재개발의 보상 대상 자격을 직접 결정함으로써 이주민을 도시 공간에서 배제하는 장치로 작동하는 반면, 호치민시에서는 이주노동자가 법적으로는 사회주택의 정식 대상에 포함되었어도 주택 공급 부족과 비공식 주거가 공존하는 양상을 보인다.

상하이와 호치민시에 거주하는 이주노동자는 여전히 경제적, 사회적 어려움을 겪고 있지만, 호구 제도를 포함한 법적 제도가 두 도시에서 작동하는 방식은 다르다. 상하이는 적분제를 통한 후커우 취득의 선별화, 후커우에 따른 교육 접근권 제한, 성중촌 재개발에서의 후커우 미소지자 배제 등의 방식으로 이주민을 선별적으로 포섭하고 다수 저숙련 이주노동자를 주변화하는 반면, 호치민시는 거주법 개정과 차별 금지를 통해 적어도 법적인 차별은 완화하려고 하고 있다. 중국의 후커우는 단순히 거주등록제도로만 기능하는 것이 아니라 기회의 보이지 않는 천장으로 기능하며, 1선 도시의 보호주의와 도시 과밀화 등의 이유로 후커우 제도의 1선 도시에서의 개혁은 여전히 매우 부진한 실정이다. 반면 호치민시에서는 유사한 불평등 문제가 주거 면적 요건, 공립학교 수용 능력, 비공식 임대시장, 사회주택 공급 부족이라는 현실적 장벽을 통해 나타나지만 이는 제도적으로 고정된 배제가 아니라 행정 역량과 자원 배분의 문제라는 점에서 상대적으로 더 유연하게 조정될 여지가 있다고 볼 수 있다. 본 장의 내용을 <표 3>과 같이 정리할 수 있다.